破解流域保护与发展难题的重大实践——《中华人民共和国黄河保护法》重点内容解读

　　近日，《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)经第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议审议通过，自2023年4月1日起施行。《黄河保护法》的正式颁布，成为国家大力推进区域绿色可持续发展、实施黄河流域生态保护和高质量发展重大战略的有力保障，是中国大江大河立法和区域保护立法的又一重大标志性事件。笔者前期参与了《黄河保护法》相关部分的研究起草工作，在这一法律正式颁布之际，就重点内容进行解读。

　　发展与保护“争水”现象突出　立法是破解难题的重大实践

　　传统粗放的经济发展方式让黄河不堪重负，在黄河沿线省份特别是上中游地区，煤炭、有色金属等高资源消耗、高污染排放的产业布局较多，对水资源需求较大的农业、工业门类仍占主导。水资源过度开发，特别是在水资源严重紧缺情况下，经济发展与生态保护“争水”现象十分突出，生态用水被大量挤占，资源环境已严重超载。如不能根本转变经济发展方式和强化生态保护修复，黄河流域将面临整体性、系统性生态退化的风险。

　　我国经济已进入高质量发展阶段，处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键窗口期，需要加快建设现代化经济体系。黄河流域作为我国重要的经济发展带，更要从发展动能、经济结构上加快转变，成为引领中国经济实现高质量发展的重要引擎。

　　在大力推进生态文明建设的新的历史阶段，制定和实施《黄河保护法》，对于加强黄河流域生态环境保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，具有重大现实意义。针对当前黄河流域面临的生态环境脆弱、水资源紧缺、发展质量不高等问题，通过立法固化生态环境保护与绿色发展国家意志，成为从根本上解决黄河流域生态保护和高质量发展问题的必然之举。

　　从源头缓解生态环境压力　化工等行业要开展清洁生产

　　《黄河保护法》总则部分明确提出，黄河流域生态保护和高质量发展要落实“重在保护、要在治理”的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展等原则。

　　从现实情况看，目前黄河流域煤炭、有色金属等对生态环境压力较大的行业企业数量众多，水资源过度开发利用、局部生态退化和环境污染交织，流域生态系统所提供的资源环境支撑已不堪重负，一些地区生态环境问题已经成为经济社会发展的制约瓶颈。在这种情况下，必须将绿色发展作为推动生态保护和高质量发展的关键主线，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，构建绿色低碳循环的现代化产业体系，从源头上缓解污染排放和生态破坏压力。

　　为此，《黄河保护法》明确，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局，产业结构和布局应当与流域生态系统和资源环境承载能力相适应。严格限制在黄河流域布局高耗水、高污染或者高耗能项目。黄河流域煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等行业应当开展清洁生产，依法实施强制性清洁生产审核。推广应用工业节能、资源综合利用等先进适用技术装备，完善绿色制造体系。因地制宜发展特色优势现代产业和清洁低碳能源，推动产业结构、能源结构、交通运输结构等优化调整，推进碳达峰碳中和。加强农药、化肥等农业投入品使用总量控制，推广病虫害绿色防控等先进适用技术，实施灌区农田退水循环利用，加强对农业污染源的监测预警。

　　在持续改善流域生态环境质量方面，《黄河保护法》对黄河流域水环境质量标准制订、重点水污染物排放总量控制指标核算、重要排污口设置，以及土壤和地下水、固体废物污染防治等明确了具体要求，构建全流域环境准入、隐患排查、风险管控综合体系，深入打好污染防治攻坚战。

　　在绿色科技创新方面，《黄河保护法》提出，加强协同创新，推动关键性技术研究，推广应用先进适用技术，提升科技创新支撑能力，以绿色科技赋能流域绿色高质量发展。

　　严守水资源刚性约束　对黄河水量实行统一配置

　　水资源是影响黄河流域保护和发展的最大制约。黄河流域资源性缺水，天然具备人河争水、人河争地问题，而且十分突出。水资源、水环境、水生态、水安全问题相互交错，严重影响了沿黄地区经济社会的可持续发展。为此，《黄河保护法》明确，强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，严格控制黄河流域上中游地区新建各类开发区，推进节水型城市、海绵城市建设，提升城市综合承载能力和公共服务能力。流域工业、农业、畜牧业、林草业、能源、交通运输、旅游、自然资源开发等专项规划和开发区、新区规划等，涉及水资源开发利用的，要进行规划水资源论证。这充分体现了严守水资源刚性约束的底线思维。

　　黄河流域水资源利用坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水，推进污水资源化利用。国家对黄河水量实行统一配置，对流域水资源实行统一调度，在黄河流域实行强制性用水定额管理、高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度，实施流域不同地区差异化水资源管理，防止水资源超载。在工农业生产节水方面，发展高效节水农业，选育推广低耗水、高耐旱农作物，工业企业优先使用国家鼓励的节水工艺、技术和装备。

　　系统施治整体推进　确保形成各方最大合力

　　黄河流域涉及9个省份，上下游、左右岸、干支流协调工作量大，长期缺少统一的全流域管理协调机制，容易导致各自为政、分割治理的问题。为此，《黄河保护法》明确，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展，协调跨地区跨部门重大事项。相关地方在地方性法规规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作。统一建设黄河流域生态环境、自然资源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然灾害、气象等监测网络体系，建立健全流域信息共享系统。

　　统筹黄河流域保护与发展，规划是龙头。《黄河保护法》明确，国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的黄河流域规划体系。编制黄河流域国土空间规划，科学有序统筹安排黄河流域农业、生态、城镇等功能空间，划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局。严格实行国土空间用途管制，按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单。

　　作者：生态环境部环境规划院副总工程师、黄河生态文明研究中心主任 王夏晖